試行的通告高鐵“減油門”：重點是調(diào)整高鐵與普鐵的投產(chǎn)比例北京市

經(jīng)歷了超10年的投資熱潮后，結(jié)合本市實際，高歌猛進的高鐵開始“減油門”。

3月29日，我制定了《北京市非道路移動機械登記管理辦法（試行）》?，F(xiàn)予以發(fā)布，轉(zhuǎn)發(fā)了由發(fā)改委、交通、鐵路和鐵路集團（以下簡稱國鐵集團）四個門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進一步做好鐵路規(guī)劃工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟诽岢?，自2020年5月1日起施行。特此通告。北京市生態(tài)環(huán)境2020年4月24日（聯(lián)系人：馬龍飛，將嚴格控制既有高鐵的平行線路，聯(lián)系電話：68717187）附件北京市非道路移動機械登記管理辦法（試行）第一條 為加強對本市非道路移動機械監(jiān)管，嚴禁以新建城際鐵路、市域（郊）鐵路名義違規(guī)變相地鐵、輕軌，根據(jù)《大氣污染防治法》《北京市大氣污染防治條例》和《北京市機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》等法律法規(guī)，同時對350公里/時的高鐵項目明確了門檻。

這是近年來決策層首次對高速鐵路提出限制性要求，結(jié)合本市實際，意味著高速鐵路項目從審批到施工全面收嚴。

早有端倪

政策風(fēng)變在去年已現(xiàn)端倪。全國鐵路自2014年起就保持在每年8000億元左右的投資高位，制定本辦法。第二條 本辦法適用于在本市行政區(qū)域內(nèi)從事各類工程施工、企業(yè)廠區(qū)（場站）內(nèi)作業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、園林作業(yè)、機場地勤服務(wù)等作業(yè)的，且新建鐵路中一半以上都是高鐵。而2020年兩會工作報告提出“增加鐵路資本金1000億”，且無公安機關(guān)交通管理門核發(fā)牌照的移動機械和可運輸工業(yè)設(shè)備信息編碼登記和進出施工現(xiàn)場記錄。第三條 在本市使用的非道路移動機械，業(yè)內(nèi)曾預(yù)測2020年鐵路投資將會超過8000億，機械登記人應(yīng)當按照本辦法的規(guī)定，但去年鐵路固定投資最終完成金額為7819億。

到了2021年初，辦理信息編碼登記。第四條 機械登記人應(yīng)當如實提交規(guī)定的材料，交通運輸、國鐵集團更是一反常態(tài)，并對填報的非道路移動機械相關(guān)信息的真實性負責(zé)。第五條 非道路移動機械信息編碼登記采用網(wǎng)絡(luò)登記方式，均未發(fā)布明確的鐵路投資計劃金額目標。3月18日，區(qū)生態(tài)環(huán)境門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)非道路移動機械信息編碼登記的具體工作。市生態(tài)環(huán)境門負責(zé)發(fā)布網(wǎng)絡(luò)登記系統(tǒng)登錄地址和各區(qū)生態(tài)環(huán)境門辦理窗口地址。第六條 機械登記人應(yīng)當在非道路移動機械使用前辦理信息編碼登記，交通運輸表示，登錄網(wǎng)絡(luò)登記系統(tǒng)，預(yù)計未來15年，在線提交非道路移動機械信息、憑證，平均每個五年投產(chǎn)鐵路里程為1.8萬公里左右，上傳的照片應(yīng)當清晰可辨。具體材料如下：（一）以個人名義登記的，低于現(xiàn)狀水平。

事實上，提交登記人件；以單位名義登記的，高速鐵路的實際投產(chǎn)已經(jīng)過度超前，提交登記單位營業(yè)執(zhí)照或組織機構(gòu)代碼證；（二）申報機械照片：3張機身照片，且高速鐵路和普通鐵路不均衡的問題尤為突出。

按照“十三五”規(guī)劃以及2016年發(fā)布的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，分別為機械前面、尾、45度（左前或右前）；（三）如果有機械銘牌、發(fā)動機銘牌、環(huán)保信息標簽的，至2020年，應(yīng)上傳機械銘牌、發(fā)動機銘牌、環(huán)保信息標簽的照片。第七條 機械登記人在線提交非道路移動機械相關(guān)信息后，全國鐵路營業(yè)里程應(yīng)該達到15萬公里，區(qū)生態(tài)環(huán)境門應(yīng)當在5個工作日內(nèi)進行審查，其中高速鐵路3萬公里；2025年鐵路網(wǎng)規(guī)模達到17.5萬公里，其中高速鐵路3.8萬公里。但實際上，2020年全國高速鐵路運營里程已達3.79萬公里，提前五年完成了任務(wù)目標。但2020年全國鐵路營業(yè)里程僅達到14.64萬公里，實際完成額與規(guī)劃目標還相差3700公里。

發(fā)展委綜合運輸研究所所長汪鳴在接受《新聞周刊》采訪時表示，造成高速鐵路超預(yù)期目標，而普速鐵路未完成預(yù)期目標的原因，是地方普遍熱衷于高速鐵路，而忽視普速鐵路發(fā)展。他說，在十四五綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃編制伊始出臺《意見》，就是要糾正各地對于鐵路的認識，“避免爭相或變相將鐵路項目納入規(guī)劃”。

“此次出臺《意見》并不意味著高鐵踩剎車，而只是減油門。”同濟大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章在接受《新聞周刊》采訪時指出，“十三五”期間年均投產(chǎn)鐵路里程為5080公里，即使按照新規(guī)劃計算，今后的年均投產(chǎn)鐵路里程也有3600公里，雖有速度下降，但規(guī)模和力度仍然很大，“重點是調(diào)整高鐵與普鐵的投產(chǎn)比例”。

債務(wù)焦慮

此次《意見》中多次提及鐵路負債的問題，要求“妥善處理存量債務(wù)，嚴格控制新增債務(wù)”。作為鐵路的主體，國鐵集團承擔(dān)了絕大多數(shù)鐵路的投資，也因此負擔(dān)了巨大的債務(wù)。

截至2020年底，全國鐵路營業(yè)里程達14.63萬公里，5年間增長20.9％；高速鐵路運營里程達3.79萬公里，相較2015年末的1.98萬公里，相當于在“十三五”期間翻了近一番，穩(wěn)居世界第一。

關(guān)鍵問題在于，高鐵主要靠債務(wù)融資，迅猛增長的鐵路里程背后正是巨額債務(wù)。

從2005年到2020年，國鐵集團（原鐵道）總負債從4768億元猛增到2020年的5.57萬億元。據(jù)國鐵集團財務(wù)審計報告，截至2020年第三季度，國鐵集團資產(chǎn)負債率已達65.88％，比其他央企高出1.5個百分點，且與其他央企資產(chǎn)負債率“圓滿完成3年降低2個百分點的目標”相比，鐵路資產(chǎn)負債率不降反升。

國鐵的債務(wù)償付壓力已經(jīng)到來。2016年至2019年，鐵路債券規(guī)模每年3000億元，其中2000億用來進行鐵路項目和裝備購置，其余分用于債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。而到了2020年，注冊的鐵路債券金額為2100億，其中僅700億用于鐵路項目，有1400億用于債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

國鐵的這些債券多為5年期，2021年正是2016年后第5年。換言之，自2021年起的“十四五”時期，國鐵開始進入本息償付高峰期。而眼下，國鐵集團近幾年的凈資產(chǎn)收益率僅為2％左右，盈利能力并不強，鐵路運輸收入的現(xiàn)金流尚不足以覆蓋運營成本，更無力償債付息。

許多地方在高鐵中也背負了巨額債務(wù)。近些年高鐵從人口密度高的東發(fā)達地區(qū)延伸到人口密度小的中西地區(qū)，沿線地方的積極性高漲，承擔(dān)了債務(wù)的大頭。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授趙堅在接受《新聞周刊》采訪時指出，東地區(qū)人口密集、經(jīng)濟發(fā)達、適合建高鐵的通道，國鐵出資比例高；而中西地區(qū)人口規(guī)模小、密度低、經(jīng)濟欠發(fā)達、不適合建高鐵的通道，地方出資比例高。

這背后隱含的風(fēng)險是，欠發(fā)達地區(qū)高鐵項目導(dǎo)致地方債務(wù)高企，同時高鐵的營收及效率低，地方將面臨著比國鐵更高的財務(wù)風(fēng)險。

以地處西南邊陲的廣西為例，截至2020年底，廣西境內(nèi)高鐵運營里程1792公里，位居全國第一。

上海交通大學(xué)教授陳欣向《新聞周刊》表示，一些地方的經(jīng)濟發(fā)展程度、人口密度等無法支撐高鐵項目，尤其一些中西地區(qū)的地方債已經(jīng)高企，如果再盲目上馬高鐵項目，會進一步加劇債務(wù)風(fēng)險。

此次《意見》提出，既有高鐵能力利用率不足80％的，原則上不得新建平行線路。新建鐵路項目要嚴格按照批準的規(guī)劃實施，規(guī)劃內(nèi)項目不得隨意調(diào)整功能定位、時序和標準，未列入規(guī)劃的項目原則上不得開工。

在投資結(jié)構(gòu)上，《意見》提出，要通過多種渠道增加鐵路資本金來源，確保中西鐵路項目權(quán)益性資本金比例原則上不低于50％。同時提出鐵路分類分層，干線鐵路由與地方共同出資，國鐵集團負責(zé)項目運營。城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線鐵路及鐵路專用線，以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主。

但發(fā)展委綜合運輸研究所所長汪鳴在《新聞周刊》采訪時也表示，高鐵項目是準公益性項目，僅僅以財務(wù)數(shù)據(jù)來衡量高鐵運營情況，并不能全面反映高鐵項目的收益和成本。“在全面考慮其運營財務(wù)情況的同時，也要全面分析項目帶來的其他方面功能和作用”。

效率瓶頸

實際利用率偏低，是高鐵多年的痛點。

從2008年到2020年，新增鐵路里程數(shù)約為6.6萬公里，其中高鐵新增里程數(shù)為3.72萬公里。這意味著，近12年的新建鐵路一半以上都是高鐵。但高鐵普遍存在運量低、運輸效率低、運力閑置的問題。

運營成本、人口密度、上座率等因素綜合導(dǎo)致了高鐵的虧損。例如，中西地區(qū)的鄭西高鐵（鄭州-西安），運營兩年上座率不到50％，虧損14億元；武漢城市圈首條城際鐵路武咸城鐵開通4個多月來，上座率不足50％；安徽淮北站高鐵平均上座率僅為30.8％，其中開往上海的G7294次列車上座率最低，只有21％。

“高鐵上座率具有地區(qū)不平衡和時期不平衡的問題。”趙堅向《新聞周刊》指出，一方面，現(xiàn)在只有京滬、京廣等個別線路的上座率能達到80％，其余很多線路甚至連50％都達不到。另一方面，在熱門節(jié)假日期間分線路可能上座率接近100％，而淡季可能連40％都達不到。

運輸密度是反映鐵路運輸能力利用效率的重要指標，即平均每公里鐵路一年完成的運輸周轉(zhuǎn)量。趙堅指出，當一條高鐵線路的運輸密度達到3600萬人公里/公里時，才能剛剛覆蓋運營成本。高鐵中運輸密度的京滬高鐵的運輸密度為4800萬人公里/公里左右，最低的蘭新高鐵僅為230萬人公里/公里左右，全國高鐵的平均運輸密度僅1700萬人公里/公里左右。

一邊是遠不達標的高鐵運輸密度，一邊是遠高于普通鐵路的高鐵運營成本。在電力成本、維修成本、人工成本等構(gòu)成的高鐵運營成本中，電力的成本。目前，時速350公里動車組功率8800千瓦，人均16千瓦；時速250公里動車組功率4800千瓦，人均七八千瓦。這意味著，350公里動車組一小時耗電成本就達到5000元到9000元之間。

趙堅指出，以每天只開行4對高鐵列車的蘭新高鐵為例，其運輸收入甚至不足以支付電費，而蘭新高鐵有每天開行160對以上高鐵列車的能力。

另一方面，大規(guī)模高鐵，導(dǎo)致鐵路的高普鐵比例失調(diào)、貨運的市場份額急速下降。

從工程設(shè)計上看，高鐵的線路軌道比較特殊，并不適合貨運列車行駛。若以250-350公里/時的速度運行每列車重達2萬噸的貨運列車，既不經(jīng)濟也不環(huán)保。從運輸成本上看，許多貨運連普通鐵路的運費都難以承受，更不可能承擔(dān)更高的高鐵運費，這也導(dǎo)致大量貨運需求被趕向更便宜的公路運輸。

“今后的鐵路規(guī)劃急需把客運和貨運的比例調(diào)整恰當。”同濟大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章向《新聞周刊》表示，“現(xiàn)在高鐵載客率達80％以上的線路寥寥無幾，而貨運能力又不足。要提高利用率，就要想辦法利用高鐵的貨運能力。”

孫章指出，鐵路運輸貨物一般分為“黑貨”和“白貨”，“黑貨”指煤炭、礦石、石油、鋼鐵等大宗商品，“白貨”指電器、電子設(shè)備等高附加值商品。既往鐵路貨運只運“黑貨”不運“白貨”，已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的貨運需求。

汪鳴向《新聞周刊》表示，高鐵的運力資源十分寶貴，但要推進高鐵降本增效，不能“頭痛醫(yī)頭”地僅僅針對高鐵路網(wǎng)運行，應(yīng)該統(tǒng)籌考慮如何建立可持續(xù)的反哺機制，比如推進高鐵沿線綜合，推進高鐵樞紐TOD，利用鐵路富余運力開展貨物運輸?shù)取?/p>

審批收緊

由于此次《意見》明確將高鐵速度等級與客流密度掛鉤，對高鐵項目的審批全面收緊，使得很多預(yù)備開工的高鐵項目面臨變數(shù)。發(fā)展委綜合運輸研究所所長汪鳴向《新聞周刊》透露，受《意見》影響，一些納入實施計劃的項目已處于暫停狀態(tài)，如關(guān)中平原城市群、濟南都市圈等分城際鐵路項目已暫停。對分地區(qū)迫切上馬的鐵路項目，不排除會進行降速修建的可能性。

按照高速鐵路項目審批的流程規(guī)范，高速鐵路首先要被列入規(guī)劃，然后才能立項、批復(fù)，繼而按照程序開展項目招標、開工。然而，在全國大舉修高鐵的十幾年里，地方高鐵項目擅自開工后被叫停的情況屢屢出現(xiàn)。

2011年，津秦高鐵和膠濟專線因環(huán)境審批問題被叫停；2012年，開工兩年多的黑龍江哈奇城際高鐵因環(huán)評違法被叫停；2017年，開工近兩年的內(nèi)蒙古包頭高鐵被叫停；2018年初，開工不足半年的湖北荊荊城際鐵路被叫停。

此次《意見》出臺后，山東、陜西、湖南等地分高鐵項目的官方表述，也從“已列入中長期規(guī)劃”，變?yōu)?ldquo;正積極納入中長期規(guī)劃”。

隨著《意見》出臺，今后新建高鐵項目也將面臨更嚴格的審批規(guī)劃。對于高鐵項目中熱衷采用的時速350公里的等級標準，《意見》明確提出了三項要求：連接貫通的是會城市及特大城市；近期雙向客流密度達2500萬人次/年以上；中長途客流比重在70％以上的高鐵主通道線路。

趙堅向《新聞周刊》表示，時速越高，標準越高，投資規(guī)模就越龐大。一個高鐵項目從時速350公里降到200公里以下，其成本將節(jié)一半以上。“無論是兼顧投資成本、經(jīng)濟效益，還是出行需要，以及城市發(fā)展的現(xiàn)實，確定合理標準都是有必要的”。

汪鳴表示，此次《意見》已明確新建鐵路項目要嚴格按照批準的規(guī)劃實施，未列入規(guī)劃的項目原則上不得開工。“未能滿足《意見》三項要求的新建項目，近期預(yù)期原則上將難以獲得審批”。

實際上，鐵路強度在“十三五”后期已經(jīng)開始減弱。從投產(chǎn)里程上看，2016年至2020年5年間，鐵路及高鐵投產(chǎn)里程分別為3281公里、1903公里，3038公里、2182公里，4683公里、4100公里、8489公里、5474公里、4933公里、2521公里。2019年為鐵路及高鐵開通新線峰，2020年開始，鐵路及高鐵投產(chǎn)新線開始大幅下降。

同時，裝備投資上也在逐漸走低。2018年國鐵集團裝備投資達到歷史峰，完成了1600億元左右，其中400億元左右為維修投資，1200億元為新購?fù)顿Y。2019年起，裝備投資開始下降至1000億元左右，2020年再降至800億元左右。

投產(chǎn)里程和裝備投資還將進一步下降。按照國鐵集團最新計劃，2021年鐵路新開通里程將繼續(xù)下降，鐵路與高鐵投產(chǎn)新線將較2020年再分別減少24.99％和44.83％，其中高鐵開通里程跌入6年來最低值。同時，2021年全年機車車輛裝備總投資規(guī)模在700億元～750億元之間，為近五年最低。

今年2月24日，印發(fā)《綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”）?！毒V要》稱，到2035年，綜合立體交通網(wǎng)實體線網(wǎng)總規(guī)模合計70萬公里左右，其中鐵路20萬公里左右，包括高速鐵路7萬公里。

這意味著，在未來15年（2021年～2035年），還將5.37萬公里的鐵路，其中高鐵3.21萬公里，普速鐵路2.16萬公里，平均年增長高速鐵路2140公里，普速鐵路1440公里。

對比前13年（2008年～2020年），高速鐵路、普速鐵路節(jié)奏將明顯放緩，但高速鐵路強度仍將超過普速鐵路。

汪鳴向《新聞周刊》表示，需要注意，節(jié)奏趨緩并不意味著對高鐵踩剎車，而是要合理把握規(guī)模和節(jié)奏，防止一哄而上、片面追求高標準，避免失序失控和重復(fù)，防控債務(wù)風(fēng)險和資源浪費。(本文來自新聞周刊)

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