展區(qū)的通知高鐵“減油門(mén)”:重點(diǎn)是調(diào)整高鐵與普鐵的投產(chǎn)比例關(guān)于在

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展區(qū)的通知高鐵“減油門(mén)”:重點(diǎn)是調(diào)整高鐵與普鐵的投產(chǎn)比例關(guān)于在

經(jīng)歷了超10年的投資熱潮后,高歌猛進(jìn)的高鐵開(kāi)始“減油門(mén)”。

3月29日,轉(zhuǎn)發(fā)了由發(fā)改委、交通、鐵路和鐵路集團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)鐵集團(tuán))四個(gè)門(mén)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好鐵路規(guī)劃工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)?!兑庖?jiàn)》提出,將嚴(yán)格控制既有高鐵的平行線(xiàn)路,嚴(yán)禁以新建城際鐵路、市域(郊)鐵路名義違規(guī)變相地鐵、輕軌,同時(shí)對(duì)350公里/時(shí)的高鐵項(xiàng)目明確了門(mén)檻。

這是近年來(lái)決策層首次對(duì)高速鐵路提出限制性要求,意味著高速鐵路項(xiàng)目從審批到施工全面收嚴(yán)。

早有端倪

政策風(fēng)變?cè)谌ツ暌熏F(xiàn)端倪。全國(guó)鐵路自2014年起就保持在每年8000億元左右的投資高位,且新建鐵路中一半以上都是高鐵。而2020年兩會(huì)工作報(bào)告提出“增加鐵路資本金1000億”,業(yè)內(nèi)曾預(yù)測(cè)2020年鐵路投資將會(huì)超過(guò)8000億,但去年鐵路固定投資最終完成金額為7819億。

到了2021年初,交通運(yùn)輸、國(guó)鐵集團(tuán)更是一反常態(tài),均未發(fā)布明確的鐵路投資計(jì)劃金額目標(biāo)。3月18日,交通運(yùn)輸表示,預(yù)計(jì)未來(lái)15年,平均每個(gè)五年投產(chǎn)鐵路里程為1.8萬(wàn)公里左右,低于現(xiàn)狀水平。

事實(shí)上,高速鐵路的實(shí)際投產(chǎn)已經(jīng)過(guò)度超前,且高速鐵路和普通鐵路不均衡的問(wèn)題尤為突出。

按照“十三五”規(guī)劃以及2016年發(fā)布的《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》,至2020年,全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程應(yīng)該達(dá)到15萬(wàn)公里,其中高速鐵路3萬(wàn)公里;2025年鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到17.5萬(wàn)公里,其中高速鐵路3.8萬(wàn)公里。但實(shí)際上,2020年全國(guó)高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)3.79萬(wàn)公里,提前五年完成了任務(wù)目標(biāo)。但2020年全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程僅達(dá)到14.64萬(wàn)公里,實(shí)際完成額與規(guī)劃目標(biāo)還相差3700公里。

發(fā)展委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)汪鳴在接受《新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)表示,造成高速鐵路超預(yù)期目標(biāo),而普速鐵路未完成預(yù)期目標(biāo)的原因,是地方普遍熱衷于高速鐵路,而忽視普速鐵路發(fā)展。他說(shuō),在十四五綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃編制伊始出臺(tái)《意見(jiàn)》,就是要糾正各地對(duì)于鐵路的認(rèn)識(shí),“避免爭(zhēng)相或變相將鐵路項(xiàng)目納入規(guī)劃”。

“此次出臺(tái)《意見(jiàn)》并不意味著高鐵踩剎車(chē),而只是減油門(mén)。”同濟(jì)大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章在接受《新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)指出,“十三五”期間年均投產(chǎn)鐵路里程為5080公里,即使按照新規(guī)劃計(jì)算,今后的年均投產(chǎn)鐵路里程也有3600公里,雖有速度下降,但規(guī)模和力度仍然很大,“重點(diǎn)是調(diào)整高鐵與普鐵的投產(chǎn)比例”。

債務(wù)焦慮

此次《意見(jiàn)》中多次提及鐵路負(fù)債的問(wèn)題,要求“妥善處理存量債務(wù),嚴(yán)格控制新增債務(wù)”。作為鐵路的主體,國(guó)鐵集團(tuán)承擔(dān)了絕大多數(shù)鐵路的投資,也因此負(fù)擔(dān)了巨大的債務(wù)。

截至2020年底,全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)14.63萬(wàn)公里,5年間增長(zhǎng)20.9%;高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程達(dá)3.79萬(wàn)公里,相較2015年末的1.98萬(wàn)公里,相當(dāng)于在“十三五”期間翻了近一番,穩(wěn)居世界第一。

關(guān)鍵問(wèn)題在于,高鐵主要靠債務(wù)融資,迅猛增長(zhǎng)的鐵路里程背后正是巨額債務(wù)。

從2005年到2020年,國(guó)鐵集團(tuán)(原鐵道)總負(fù)債從4768億元猛增到2020年的5.57萬(wàn)億元。據(jù)國(guó)鐵集團(tuán)財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告,截至2020年第三季度,國(guó)鐵集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率已達(dá)65.88%,比其他央企高出1.5個(gè)百分點(diǎn),且與其他央企資產(chǎn)負(fù)債率“圓滿(mǎn)完成3年降低2個(gè)百分點(diǎn)的目標(biāo)”相比,鐵路資產(chǎn)負(fù)債率不降反升。

國(guó)鐵的債務(wù)償付壓力已經(jīng)到來(lái)。2016年至2019年,鐵路債券規(guī)模每年3000億元,其中2000億用來(lái)進(jìn)行鐵路項(xiàng)目和裝備購(gòu)置,其余分用于債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。而到了2020年,注冊(cè)的鐵路債券金額為2100億,其中僅700億用于鐵路項(xiàng)目,有1400億用于債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

國(guó)鐵的這些債券多為5年期,2021年正是2016年后第5年。換言之,自2021年起的“十四五”時(shí)期,國(guó)鐵開(kāi)始進(jìn)入本息償付高峰期。而眼下,國(guó)鐵集團(tuán)近幾年的凈資產(chǎn)收益率僅為2%左右,盈利能力并不強(qiáng),鐵路運(yùn)輸收入的現(xiàn)金流尚不足以覆蓋運(yùn)營(yíng)成本,更無(wú)力償債付息。

許多地方在高鐵中也背負(fù)了巨額債務(wù)。近些年高鐵從人口密度高的東發(fā)達(dá)地區(qū)延伸到人口密度小的中西地區(qū),沿線(xiàn)地方的積極性高漲,承擔(dān)了債務(wù)的大頭。

北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授趙堅(jiān)在接受《新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)指出,東地區(qū)人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、適合建高鐵的通道,國(guó)鐵出資比例高;而中西地區(qū)人口規(guī)模小、密度低、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、不適合建高鐵的通道,地方出資比例高。

這背后隱含的風(fēng)險(xiǎn)是,欠發(fā)達(dá)地區(qū)高鐵項(xiàng)目導(dǎo)致地方債務(wù)高企,同時(shí)高鐵的營(yíng)收及效率低,地方將面臨著比國(guó)鐵更高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

以地處西南邊陲的廣西為例,截至2020年底,廣西境內(nèi)高鐵運(yùn)營(yíng)里程1792公里,位居全國(guó)第一。

上海交通大學(xué)教授陳欣向《新聞周刊》表示,一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人口密度等無(wú)法支撐高鐵項(xiàng)目,尤其一些中西地區(qū)的地方債已經(jīng)高企,如果再盲目上馬高鐵項(xiàng)目,會(huì)進(jìn)一步加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

此次《意見(jiàn)》提出,既有高鐵能力利用率不足80%的,原則上不得新建平行線(xiàn)路。新建鐵路項(xiàng)目要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施,規(guī)劃內(nèi)項(xiàng)目不得隨意調(diào)整功能定位、時(shí)序和標(biāo)準(zhǔn),未列入規(guī)劃的項(xiàng)目原則上不得開(kāi)工。

在投資結(jié)構(gòu)上,《意見(jiàn)》提出,要通過(guò)多種渠道增加鐵路資本金來(lái)源,確保中西鐵路項(xiàng)目權(quán)益性資本金比例原則上不低于50%。同時(shí)提出鐵路分類(lèi)分層,干線(xiàn)鐵路由與地方共同出資,國(guó)鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。城際鐵路、市域(郊)鐵路、支線(xiàn)鐵路及鐵路專(zhuān)用線(xiàn),以有關(guān)地方和企業(yè)出資為主。

但發(fā)展委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)汪鳴在《新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)也表示,高鐵項(xiàng)目是準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,僅僅以財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)來(lái)衡量高鐵運(yùn)營(yíng)情況,并不能全面反映高鐵項(xiàng)目的收益和成本。“在全面考慮其運(yùn)營(yíng)財(cái)務(wù)情況的同時(shí),也要全面分析項(xiàng)目帶來(lái)的其他方面功能和作用”。

效率瓶頸

實(shí)際利用率偏低,是高鐵多年的痛點(diǎn)。

從2008年到2020年,新增鐵路里程數(shù)約為6.6萬(wàn)公里,其中高鐵新增里程數(shù)為3.72萬(wàn)公里。這意味著,近12年的新建鐵路一半以上都是高鐵。但高鐵普遍存在運(yùn)量低、運(yùn)輸效率低、運(yùn)力閑置的問(wèn)題。

運(yùn)營(yíng)成本、人口密度、上座率等因素綜合導(dǎo)致了高鐵的虧損。例如,中西地區(qū)的鄭西高鐵(鄭州-西安),運(yùn)營(yíng)兩年上座率不到50%,虧損14億元;武漢城市圈首條城際鐵路武咸城鐵開(kāi)通4個(gè)多月來(lái),上座率不足50%;安徽淮北站高鐵平均上座率僅為30.8%,其中開(kāi)往上海的G7294次列車(chē)上座率最低,只有21%。

“高鐵上座率具有地區(qū)不平衡和時(shí)期不平衡的問(wèn)題。”趙堅(jiān)向《新聞周刊》指出,一方面,現(xiàn)在只有京滬、京廣等個(gè)別線(xiàn)路的上座率能達(dá)到80%,其余很多線(xiàn)路甚至連50%都達(dá)不到。另一方面,在熱門(mén)節(jié)假日期間分線(xiàn)路可能上座率接近100%,而淡季可能連40%都達(dá)不到。

運(yùn)輸密度是反映鐵路運(yùn)輸能力利用效率的重要指標(biāo),即平均每公里鐵路一年完成的運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量。趙堅(jiān)指出,當(dāng)一條高鐵線(xiàn)路的運(yùn)輸密度達(dá)到3600萬(wàn)人公里/公里時(shí),才能剛剛覆蓋運(yùn)營(yíng)成本。高鐵中運(yùn)輸密度的京滬高鐵的運(yùn)輸密度為4800萬(wàn)人公里/公里左右,最低的蘭新高鐵僅為230萬(wàn)人公里/公里左右,全國(guó)高鐵的平均運(yùn)輸密度僅1700萬(wàn)人公里/公里左右。

一邊是遠(yuǎn)不達(dá)標(biāo)的高鐵運(yùn)輸密度,一邊是遠(yuǎn)高于普通鐵路的高鐵運(yùn)營(yíng)成本。在電力成本、維修成本、人工成本等構(gòu)成的高鐵運(yùn)營(yíng)成本中,電力的成本。目前,時(shí)速350公里動(dòng)車(chē)組功率8800千瓦,人均16千瓦;時(shí)速250公里動(dòng)車(chē)組功率4800千瓦,人均七八千瓦。這意味著,350公里動(dòng)車(chē)組一小時(shí)耗電成本就達(dá)到5000元到9000元之間。

趙堅(jiān)指出,以每天只開(kāi)行4對(duì)高鐵列車(chē)的蘭新高鐵為例,其運(yùn)輸收入甚至不足以支付電費(fèi),而蘭新高鐵有每天開(kāi)行160對(duì)以上高鐵列車(chē)的能力。

另一方面,大規(guī)模高鐵,導(dǎo)致鐵路的高普鐵比例失調(diào)、貨運(yùn)的市場(chǎng)份額急速下降。

從工程設(shè)計(jì)上看,高鐵的線(xiàn)路軌道比較特殊,并不適合貨運(yùn)列車(chē)行駛。若以250-350公里/時(shí)的速度運(yùn)行每列車(chē)重達(dá)2萬(wàn)噸的貨運(yùn)列車(chē),既不經(jīng)濟(jì)也不環(huán)保。從運(yùn)輸成本上看,許多貨運(yùn)連普通鐵路的運(yùn)費(fèi)都難以承受,更不可能承擔(dān)更高的高鐵運(yùn)費(fèi),這也導(dǎo)致大量貨運(yùn)需求被趕向更便宜的公路運(yùn)輸。

“今后的鐵路規(guī)劃急需把客運(yùn)和貨運(yùn)的比例調(diào)整恰當(dāng)。”同濟(jì)大學(xué)鐵道與城市軌道交通研究院教授孫章向《新聞周刊》表示,“現(xiàn)在高鐵載客率達(dá)80%以上的線(xiàn)路寥寥無(wú)幾,而貨運(yùn)能力又不足。要提高利用率,就要想辦法利用高鐵的貨運(yùn)能力。”

孫章指出,鐵路運(yùn)輸貨物一般分為“黑貨”和“白貨”,“黑貨”指煤炭、礦石、石油、鋼鐵等大宗商品,“白貨”指電器、電子設(shè)備等高附加值商品。既往鐵路貨運(yùn)只運(yùn)“黑貨”不運(yùn)“白貨”,已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的貨運(yùn)需求。

汪鳴向《新聞周刊》表示,高鐵的運(yùn)力資源十分寶貴,但要推進(jìn)高鐵降本增效,不能“頭痛醫(yī)頭”地僅僅針對(duì)高鐵路網(wǎng)運(yùn)行,應(yīng)該統(tǒng)籌考慮如何建立可持續(xù)的反哺機(jī)制,比如推進(jìn)高鐵沿線(xiàn)綜合,推進(jìn)高鐵樞紐TOD,利用鐵路富余運(yùn)力開(kāi)展貨物運(yùn)輸?shù)取?/p>

審批收緊

由于此次《意見(jiàn)》明確將高鐵速度等級(jí)與客流密度掛鉤,對(duì)高鐵項(xiàng)目的審批全面收緊,使得很多預(yù)備開(kāi)工的高鐵項(xiàng)目面臨變數(shù)。發(fā)展委綜合運(yùn)輸研究所所長(zhǎng)汪鳴向《新聞周刊》透露,受《意見(jiàn)》影響,一些納入實(shí)施計(jì)劃的項(xiàng)目已處于暫停狀態(tài),如關(guān)中平原城市群、濟(jì)南都市圈等分城際鐵路項(xiàng)目已暫停。對(duì)分地區(qū)迫切上馬的鐵路項(xiàng)目,不排除會(huì)進(jìn)行降速修建的可能性。

按照高速鐵路項(xiàng)目審批的流程規(guī)范,高速鐵路首先要被列入規(guī)劃,然后才能立項(xiàng)、批復(fù),繼而按照程序開(kāi)展項(xiàng)目招標(biāo)、開(kāi)工。然而,在全國(guó)大舉修高鐵的十幾年里,地方高鐵項(xiàng)目擅自開(kāi)工后被叫停的情況屢屢出現(xiàn)。

2011年,津秦高鐵和膠濟(jì)專(zhuān)線(xiàn)因環(huán)境審批問(wèn)題被叫停;2012年,開(kāi)工兩年多的黑龍江哈奇城際高鐵因環(huán)評(píng)違法被叫停;2017年,開(kāi)工近兩年的內(nèi)蒙古包頭高鐵被叫停;2018年初,開(kāi)工不足半年的湖北荊荊城際鐵路被叫停。

此次《意見(jiàn)》出臺(tái)后,山東、陜西、湖南等地分高鐵項(xiàng)目的官方表述,也從“已列入中長(zhǎng)期規(guī)劃”,變?yōu)?ldquo;正積極納入中長(zhǎng)期規(guī)劃”。

隨著《意見(jiàn)》出臺(tái),今后新建高鐵項(xiàng)目也將面臨更嚴(yán)格的審批規(guī)劃。對(duì)于高鐵項(xiàng)目中熱衷采用的時(shí)速350公里的等級(jí)標(biāo)準(zhǔn),《意見(jiàn)》明確提出了三項(xiàng)要求:連接貫通的是會(huì)城市及特大城市;近期雙向客流密度達(dá)2500萬(wàn)人次/年以上;中長(zhǎng)途客流比重在70%以上的高鐵主通道線(xiàn)路。

趙堅(jiān)向《新聞周刊》表示,時(shí)速越高,標(biāo)準(zhǔn)越高,投資規(guī)模就越龐大。一個(gè)高鐵項(xiàng)目從時(shí)速350公里降到200公里以下,其成本將節(jié)一半以上。“無(wú)論是兼顧投資成本、經(jīng)濟(jì)效益,還是出行需要,以及城市發(fā)展的現(xiàn)實(shí),確定合理標(biāo)準(zhǔn)都是有必要的”。

汪鳴表示,此次《意見(jiàn)》已明確新建鐵路項(xiàng)目要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的規(guī)劃實(shí)施,未列入規(guī)劃的項(xiàng)目原則上不得開(kāi)工。“未能滿(mǎn)足《意見(jiàn)》三項(xiàng)要求的新建項(xiàng)目,近期預(yù)期原則上將難以獲得審批”。

實(shí)際上,鐵路強(qiáng)度在“十三五”后期已經(jīng)開(kāi)始減弱。從投產(chǎn)里程上看,2016年至2020年5年間,鐵路及高鐵投產(chǎn)里程分別為3281公里、1903公里,3038公里、2182公里,4683公里、4100公里、8489公里、5474公里、4933公里、2521公里。2019年為鐵路及高鐵開(kāi)通新線(xiàn)峰,2020年開(kāi)始,鐵路及高鐵投產(chǎn)新線(xiàn)開(kāi)始大幅下降。

同時(shí),裝備投資上也在逐漸走低。2018年國(guó)鐵集團(tuán)裝備投資達(dá)到歷史峰,完成了1600億元左右,其中400億元左右為維修投資,1200億元為新購(gòu)?fù)顿Y。2019年起,裝備投資開(kāi)始下降至1000億元左右,2020年再降至800億元左右。

投產(chǎn)里程和裝備投資還將進(jìn)一步下降。按照國(guó)鐵集團(tuán)最新計(jì)劃,2021年鐵路新開(kāi)通里程將繼續(xù)下降,鐵路與高鐵投產(chǎn)新線(xiàn)將較2020年再分別減少24.99%和44.83%,其中高鐵開(kāi)通里程跌入6年來(lái)最低值。同時(shí),2021年全年機(jī)車(chē)車(chē)輛裝備總投資規(guī)模在700億元~750億元之間,為近五年最低。

今年2月24日,印發(fā)《綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《綱要》”)?!毒V要》稱(chēng),到2035年,綜合立體交通網(wǎng)實(shí)體線(xiàn)網(wǎng)總規(guī)模合計(jì)70萬(wàn)公里左右,其中鐵路20萬(wàn)公里左右,包括高速鐵路7萬(wàn)公里。

這意味著,在未來(lái)15年(2021年~2035年),還將5.37萬(wàn)公里的鐵路,其中高鐵3.21萬(wàn)公里,普速鐵路2.16萬(wàn)公里,平均年增長(zhǎng)高速鐵路2140公里,普速鐵路1440公里。

對(duì)比前13年(2008年~2020年),高速鐵路、普速鐵路節(jié)奏將明顯放緩,但高速鐵路強(qiáng)度仍將超過(guò)普速鐵路。

汪鳴表示,需要注意,節(jié)奏趨緩并不意味著對(duì)高鐵踩剎車(chē),而是要合理把握規(guī)模和節(jié)奏,防止一哄而上、片面追求高標(biāo)準(zhǔn),避免失序失控和重復(fù),防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和資源浪費(fèi)。(本文來(lái)自搜狐財(cái)經(jīng)時(shí)訊)

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